▲ 조국 조국혁신당 대표가 지난 12일 오전 비례대표 당선인들과 함께 현충탑 참배를 위해 서울 동작구 국립서울현충원에 도착하고 있다. ⓒ 공동취재사진
[검증대상] "원내교섭단체 20석 기준 유신 이후 변경" 조국 대표 발언
22대 총선에서 12석을 확보한 조국혁신당이 공동교섭단체 구성을 추진하고 있는 가운데, 조국 대표가 현재 최소 의석 기준 20석은 '유신 잔재'라면서 기준 완화 필요성을 제기했다.
조 대표는 지난 4월 29일 MBC 라디오 '김종배의 시선집중' 인터뷰에서 "많은 분들이 간과하고 있는 게 이 원내교섭단체가 맨 처음에 만들어졌을 때 시점은 10석이었다. 그러다가 박정희 대통령이 유신을 선포하고 난 뒤에 1973년에 20석으로 올렸다"면서 "사실 이 20석이라는 기준은 유신의 잔재"라고 지적했다.
아울러 그는 "정치학계나 언론계에서는 대부분 이걸 원래 과거 10석으로 낮추자, 즉 조국혁신당만의 문제가 아니라 정치개혁 차원에서 낮춰야 된다라는 것이 우리나라 학계의 대부분의 다수 입장이고 예컨대 독일, 프랑스 대부분의 OECD 국가에서 교섭단체 수준은 훨씬 적다"라고 덧붙였다.
실제 유신 정권에서 국회 원내교섭단체 기준을 10석에서 20석으로 높인 게 사실인지, 아울러 OECD(경제협력개발기구) 국가들은 교섭단체 구성 기준이 우리보다 낮은지 따져봤다.
[검증내용] 1963년 상임위 중심 체제 10석 → 유신 이후 20석으로 높여
원내교섭단체(교섭단체)란 국회에서 일정한 정당이나 원내단체에 속한 의원들이 모인 단체로, 상임위원회 위원을 선임할 수 있고 상임위원장을 배분받거나 상임위 간사를 통해 국회 운영을 주도할 수 있다.
현재 국회법 제33조(교섭단체) 제1항에는 "국회에 20명 이상의 소속 의원을 가진 정당은 하나의 교섭단체가 된다. 다만, 다른 교섭단체에 속하지 아니하는 20명 이상의 의원으로 따로 교섭단체를 구성할 수 있다"고 규정하고 있다. 이에 따라 현재 21대 국회에서 교섭단체는 더불어민주당과 국민의힘뿐이었고, 22대 총선에서도 두 정당만 20석 이상 확보했다.
다만, 조국혁신당도 다른 소수 정당이나 무소속 의원과 함께 20석을 모으면 공동교섭단체를 구성할 수 있다. 지난 18대 국회에선 자유선진당과 창조한국당이 '선진과 창조의 모임'이란 공동교섭단체를 구성했고, 20대 국회에서도 민주평화당과 정의당이 '평화와 정의의 의원 모임'을, 바른미래당, 대안신당, 민주평화당(추후 '민생당'으로 합당)이 무소속 의원을 합쳐 '민주통합의원모임'을 각각 만들어 활동했다.
원내교섭단체 구성 관련 규정은 제헌의회 때부터 있었지만, 교섭단체가 실질적인 영향력을 행사한 건 국회가 상임위원회 중심 체제로 전환된 1963년 제3공화국부터였다.
▲ 국회 원내교섭단체 구성 관련 국회법 규정. 자료 출처 : 건국대 한국정치사회연구소, 국회 입법조사처 정연구용역 보고서 '입법과정에서의 소수당 배려 : 의사결정과정의 대표성 확보 방안'(2009.12.10.) ⓒ 국회 입법조사
1949년 7월 29일 국회법 제1차 개정 때 원내교섭단체가 처음 신설됐지만, 당시 국회는 상임위가 아닌 본회의 중심이어서 교섭단체에 실질적인 권한이 없었다. 당시 교섭단체 최소구성요건은 지금과 같은 20석으로, 5대 국회 전반까지 이어졌다.
1960년 4.19 혁명 직후 양원제를 거쳐 1961년 5.16쿠데타로 출범한 제3공화국에서 국회가 상임위 중심 체제로 전환하면서 원내교섭단체의 권한이 커졌다. 이때 교섭단체 구성에 필요한 최소 의석 수도 10석으로 줄었지만, 1972년 10월 유신 이후인 1973년 9대 국회부터 다시 20명으로 늘었다. 이후 정치권에서 교섭단체 구성요건 조정을 놓고 많은 논쟁이 있었지만, 지금까지 이어지고 있다.
김형철 성공회대 민주주의연구소 교수는 4월 30일 <오마이뉴스>에 "제1공화국에서는 국회가 상임위가 아닌 본회의 중심이어서 원내교섭단체가 법안 심의나 의사 결정에 영향력이 없었다"면서 "교섭단체가 실질적인 역할을 한 건 국회가 상임위 중심 체제로 전환된 제3공화국(6대 국회) 때부터"라고 밝혔다.
김 교수는 "유신 체제의 9대 국회부터 원내교섭단체 기준을 20석으로 늘린 건 국회 운영 및 의사결정의 효율성과 더불어 당시 집권당인 공화당이 국회 운영을 주도하려는 의도가 반영된 것"이라고 지적했다.
서강대 사회과학연구소 <사회과학연구>에 실린 논문(임동욱․함성득. '원내교섭단체 요건 및 지위의 변화 필요성과 실천전략: 의석수와 정당득표율을 중심으로' 2005.2.)에서도, "유신헌법 체제하에서 강화된 교섭단체 구성요건은 새로운 정치 세력의 정치 참여를 제한시켜 기존 정당의 패권을 유지하자는 의도와 함께 기존 정당과 국회의 운영을 효율적으로 쉽게 통제하고자 하는 행정부의 의도가 강했다고 볼 수 있다"라고 지적했다.
한국 원내교섭단체 문턱, OECD 2위... 대부분 5~10석 수준
▲ OECD 회원국 의회 원내교섭단체 구성을 위한 최소 의석 수. 한국은 300석 가운데 20석으로 독일 다음으로 높지만, 독일의 경우 전체 의석 수가 667석으로 한국의 2배가 넘는다. *자료 출처 : 국제의회연맹(IPU). 하원/단원제 의회 기준. https://data.ipu.org/data-dictionary/ (2024.4.29) * 미국, 영국 등은 원내교섭단체 구성 규정이 없고, 스웨덴 등 일부 국가는 최소 의석수 기준이 없거나 관련 정보가 없음. ⓒ 김시연
▲ OECD 회원국 의회 원내교섭단체 구성을 위한 최소 의석 비율(%). 한국은 국회의원 정수 대비 6.7%(300석 가운데 20석)로 8.3%인 룩셈부르크(60석 중에 5석)에 이어 두번째로 높다. *자료 출처 : 국제의회연맹(IPU). 하원/단원제 의회 기준. https://data.ipu.org/data-dictionary/ (2024.4.29) * 의석 비율은 소수 첫째 자리에서 반올림. 미국, 영국 등 일부 국가는 원내교섭단체 구성 요건이 없거나 관련 정보가 없음. ⓒ 김시연
그렇다면 이같은 우리 국회의 교섭단체 구성 요건이 다른 OECD 국가들보다 높은 건 사실일까? 실제 국제의회연맹(IPU) 홈페이지에 공개된 각국 의회의 의원 총수(정수) 대비 교섭단체 구성 기준 비율에 따르면 한국은 6.7%(300명 가운데 20명)로, OECD 38개국 가운데 룩셈부르크(8.3%) 다음으로 높았다(하원과 단원제 기준). 다만, 룩셈부르크 의원 정수는 60명에 불과해 5석 이상을 확보한 7개 교섭단체가 활동하고 있다.
조 대표가 직접 언급한 독일도 667석 가운데 5%인 32석을 확보하면 되고, 프랑스는 925석 가운데 15석(1.6%)을 확보하면 돼 각각 6개, 9개 교섭단체가 있다. 우리나라와 같이 20석 이상 확보해야 하는 이탈리아와 튀르키예도 의원 정수가 각각 605석, 600석으로 우리보다 2배 이상 많아 정수 대비 비율은 우리나라의 절반 수준에 그쳤다.
원내교섭단체 구성 요건을 둔 30개국 가운데 10석 이하가 22개국이었고, 이 가운데 5석 이하가 19개국, 1석인 나라도 4개국이었다. 스웨덴이나 덴마크처럼 교섭단체 구성 하한선이 아예 없는 나라도 있었다.
스페인(615석 중 5석), 포르투갈(230석 중 2석), 네덜란드(225석 중 1석), 멕시코(628석 중 5석) 등도 1%에 못 미쳤다. 의석수가 713석인 일본 역시 2석만 있으면 원내교섭단체와 비슷한 권한을 갖는 '회파'를 운영할 수 있다. 다만, 양당제 국가인 미국과 영국의 경우 교섭단체 관련 규정 자체가 없다.
김형철 교수는 "OECD 국가들과 비교하면 우리나라는 전체 의원 수 대비 교섭단체 기준 비율이 매우 높은 수준"이라면서 "OECD, 특히 유럽 국가들은 원내교섭단체 구성 기준이 높으면 국민이 선택한 군소정당들이 정치적 대표성을 보장받기 어렵다고 보는 반면, 우리나라는 대표성, 비례성, 다원성 같은 민주적 가치보다는 국회 운영의 효율성만을 강조하는 관점에서 원내교섭단체 기준을 높인 것"이라고 지적했다.
그는 "유럽 국가들처럼 원내교섭단체 기준을 낮춰 군소 정당도 의회 운영에 참여하게 하고, 참여 과정에서 자신들을 지지한 유권자를 대표할 수 있게 할 필요가 있다"면서 "기준을 10석, 더 나아가 5석까지 낮추더라도 요건을 갖춘 원내정당이 3~4개 정도밖에 안 돼 국회가 비효율적으로 운영되지도 않을 것이고, 민주적인 관점에서도 더 적합하다"고 말했다.
[검증결과] "원내교섭단체 20석, 박정희 유신 이후 변경" 조국 주장 '사실'
원내교섭단체가 실질적 권한을 행사하기 시작한 6대 국회에서 최소 의석 수는 10석이었지만, 유신 이후 국회 운영의 효율성을 높인다는 이유로 20석으로 문턱을 올렸다. 또한 우리나라 국회의원 총수 대비 교섭단체 최소 의석 비율도 OECD에서 2번째로 높았다. 이에 "원내교섭단체 20석은 유신 이후 변경", "독일, 프랑스 대부분의 OECD 국가에서 교섭단체 수준은 훨씬 적다"는 조국 대표 발언은 각각 '사실'로 판정한다.
"원내교섭단체 기준, 박정희 유신 이후 20석으로 올렸다"
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검증결과
사실
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주장일
2024.04.29
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출처
MBC 라디오 '김종배의 시선집중' 인터뷰출처링크
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근거자료
곽진영 김준석 박경미, 건국대 한국정치사회연구소, '입법과정에서의 소수당 배려 : 의사결정과정의 대표성 확보 방안'. 국회 입법조사처 정책연구용역 보고서(2009.12.10.)자료링크
임동욱 함성득. '원내교섭단체 요건 및 지위의 변화 필요성과 실천전략: 의석수와 정당득표율을 중심으로'. 서강대 사회과학연구소 '사회과학연구'(2005. 2.)자료링크
국회법 제33조(교섭단체)(국가법령정보센터)자료링크
대한민국 국회, 국회 소개/ 교섭단체/ 의석수 현황자료링크
국제의회연맹(IPU) 데이터, OECD 회원국 의회 교섭단체 구성 요건 비교(2024. 4. 29.)자료링크
김형철 성공회대 민주주의연구소 연구교수, 오마이뉴스 전화 인터뷰(2024.4.30.)자료링크